В допетровскую эпоху чиновники руководствовались не только установленными законами, но и в значительной степени обычаем, вытекавшим из опыта поколений приказных дьяков.

Областная реформа 1708—1710 гг. положила начало изменениям в административном устройстве государства. События первого десятилетия XVIII в. показали, что аппарат государственного управления нуждается в перестройке. Восстание Кон- дратия Булавина продемонстрировало неспособность власти на местах подавить очаги беспорядков еще в зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Деятельность ратушей (городских управ) и земских изб по сбору налогов тоже не оправдала ожиданий.

В результате областной реформы страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, каждый из которых являлся главнокомандующим войск, расположенных на территории губернии, а также обладал всей полнотой административной и судебной власти. Первыми губернаторами царь назначил своих самых надежных соратников — АД Меншикова, Ф.М. Апраксина, ДМ. Голицына, Т.Н. Стрешнева и др. Существовавшие прежде областные приказы: Сибирский, Смоленский, приказ Казанского дворца — были упразднены.

В 1711 г. был учрежден так называемый правительствующий Сенат, заменивший Боярскую думу. В связи с его появлением были упразднены московская Ратуша (орган самоуправления Москвы) и земские избы, поскольку новое учреждение переняло их функции по сбору налогов.

По первоначальному замыслу царя Сенату отводилась роль временного учреждения («для всегдашних наших в сих войнах отлучек»), однако он просуществовал до 1917 г., то есть стал самым долговременным из нововведений Петра. Из 9 членов Сената только 3 представляли титулованную знать — остальные принадлежали к незнатным дворянам и приказным дельцам.