Выборные должностные лица города не числились на государственной службе. Но право городского самоуправления самостоятельно решать вверенные ему вопросы ограничивалось контрольными функциями местной администрации. Губернатор получал право надзора за «законностью» постановлений выборных городских органов, проекты постановлений должны были передаваться на заключение начальнику местного полицейского управления. Постановления городской думы и управы, превышающие их полномочия, признавались недействительными. Опасаясь оппозиционных выступлений, правительство ограничивало свободу деятельности гласных. О любых своих предложениях гласные должны были поставить в известность городского голову за три дня до заседания думы, в противном случае решение думы следовало отложить до следующих заседай и й. Закон регламентировал нормы представительства для лиц отдельных национальностей и вероисповеданий. Число нехристиан не могло превышать треть состава городских дум и управ, не допускалось занятие должности городского головы лицами иудаисской религии.

Однако самым существенным ограничением прав выборных городских органов были, как и в случае с земствами, их скудные материальные возможности. Городской бюджет составляли в основном сборы с недвижимости и торгово-промышленных заведений в размере 1 % их доходов, а также с аукционов и городского имущества, используемого частными лицами в хозяйственных, торговых и бытовых целях (складские помещения, торговые ряды, бани и т.д.).