Устаревшие и давно ставшие фикцией органы самоуправления явно не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых социальных отношений, на их основе не могли быть выстроены хозяйственное управление и общественный порядок. Одновременно с выработкой начали крестьянской реформы правительство готовило замену и этих отживших форм местного представительства ~ земскую и городскую реформы.

Подготовка преобразования местных учреждений логически вытекала из утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу, которая, в частности, предусматривала предоставление бывшим помещичьим крестьянам прав свободного сельского сословия и установление равноправных отношений помещика, терявшего административно-полицейскую власть в имении, с сельским «миром»|29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, выводившее из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Назначать уездных должностных лиц и наделять их полномочиями должно было правительство. Усиление полицейской власти в уезде, централизация всего местного управления диктовались опасениями высших сановников за судьбу крестьянской реформы.

27 марта 1859 г. из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана комиссия для выработки положений «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде» под председательством Н.А. Милютина – товарища министра внутренних дел.