Между тем оппозиционность земских кругов правительству постепенно нарастала. В 70-е гг. XIX в. на основе «третьего элемента» и при поддержке части земской (либерально-дворянской) верхушки возникает оппозиционное земско-либеральное движение с требованием перехода к представительному правлению. При попустительстве и тайном сочувствии «передовой» либеральной среды, ненавидевшей самодержавные государственные устои, вызревает-разрушительный политический радикализм.

Вопрос о реформе системы городского самоуправления рассматривался правительством еще при Николае I в 40-е гг. XIX в. применительно к столичным петербургским учреждениям. Разработчиком реформы, воплотившейся в Городовом положении Петербурга 1846 г., был Н.А.Милютин, занимавший в ту пору должность начальника городского отделения хозяйственного департамента министерства внутренних дел. Его поддерживал умеренно-либеральный министр внутренних дел Л.А.Перовский. Сословный принцип формирования городского представительства сохранялся, но круг избирателей был расширен и возрождалось самоуправленческое начало. Закон 1846 г. стал отправной точкой для подготовки реформы всей системы городского самоуправления в России. Через полтора десятилетия примеру Петербурга последовала «первопрестольная» столица. В конце 50-х гг. XIX в. в Москве начались либеральные перемены. Образованный в октябре 1859 г. комитет под председательством генерал-губернатора при участии представителей общественных кругов и разных сословий подготовил проект реформы органов самоуправления Москвы. В марте 1860 г. проект был направлен в правительственные инстанции и после доработки утвержден царем 20 марта 1862 г. Городовое положение Москвы

1862 г. носило переходный характер. Устанавливалось формальное равноправие сословий – единый избирательный ценз, в решении городских дел должны были участвовать представители разных групп населения.